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美国债务上限 是否会“飞得更高”

[美国自恃美元的国际储备货币地位,连续开启“量化宽松”的货币政策,特别是疫情期间更是加大马力“印钞”,这种“无节制”的放水,对其他美国国债持有国而言是不负责任的。多发的美元也给美国自己造成难题,那就是美国股市的泡沫、房地产价格的上涨,以及通货膨胀。]  

7月23日,美国财政部长耶伦致信国会众议院议长佩洛西,通知国会自8月1日起美国政府未偿付债务将达到法定上限,并且自当日起财政部将暂停发售联邦和地方政府债券,直至债务上限被暂停或被提高;如果国会未能在2021年8月2日前做出决定,财政部将不得不开始采用“额外非常措施”来防止美国出现债务违约。8月2日,耶伦再次致信佩洛西,财政部已于当日采取额外非常措施以防止美国债务违约,同时明确告知国会由于新冠疫情对经济的影响,额外非常措施将具有极大的不确定性,敦促国会尽快采取行动以保护美国的信誉。  

但是,美国国会似乎顾不上这个让人特别头痛的问题。8月10日,美国参议院以69票赞成、30票反对通过了总额约1.2万亿美元的“基础设施投资与就业法案”(下称“基建法案”),包括约5500亿美元的一揽子基建新投资。紧随其后的8月11日,美国参议院以50票对49票的微弱优势通过了总额约3.5万亿美元的2022财年预算框架,全部49名共和党参议员投了反对票,反映出两党之间对预算框架主要内容的严重分歧。之后国会的议员们如期进入“休假模式”,最早将于9月14日才会重返华盛顿,那么一切要等国会做出决定,是暂停债务上限、暂停多久?还是再一次提高债务上限,提高多少?都在未知之中。  

债务上限曾被不断上调  

美国联邦政府债务上限是由国会立法所设定的政府可以合法举债的最高限额,是政府因社会保障、医疗保险、军人工资和退税等支出而欠下的债务资金。在第一次世界大战中,战争导致美国政府的费用支出大幅飙升,而政府支出又要得到国会的批准方可执行,为解决政府与国会之间频繁的申请和批准程序,国会授权政府一个开支的最大额度,也就是美国债务上限的来历。自从设立债务上限以来,由于美国过度依赖负债的经济社会发展模式,债务上限被不断抬高,自1960年9月至2011年8月美国政府债务上限被上调79次,平均每8个月1次。随着每一次上调,美国政府债务上限不断水涨船高,根据耶伦的说法,特朗普政府时期两党制定的2019年预算法案规定的债务上限暂停期限于2021年7月31日失效,债务上限将重返之前的22万亿美元,加上暂停期间发生的6.5万亿美元政府借债,下一次的债务上限至少要从28.5万亿美元起步,平均每个美国家庭负债约22万美元。  

美国政府债务上限无论对美国国内还是国外,都有着重要影响。对美国国内而言,如果债务上限问题不能得到及时解决,美国联邦政府很可能因为没有资金支付政府雇员薪资而被迫关门,除个别重要部门和项目外,所有的支出将暂停,这会产生极为不利的经济社会影响和叠加效应。对美国国外而言,意味着美国国家信誉的下降,2011年8月5日,评级机构标准普尔公司宣布将美国主权信用评级从AAA下调至AA+,这是美国主权信用评级历史上首次遭“降级”。为避免再次出现这样的情况,耶伦向国会发出警告,她指出目前财政部无法就额外非常措施可以维持多久给出明确的估计,但已知的巨额支出将使额外非常措施很快用尽,例如仅在10月1日与国防部有关的退休和医疗保健项目将发生大量强制性支付,总额约1500亿美元。如果债务上限问题不能及时得到解决,美国就有可能出现债务违约,那将是“不可承受之重”,不仅影响美国自身,还将影响世界。  

财政赤字不断增加迫使债务上限上调  

5月28日,美国总统拜登正式向国会提交2022财年预算案,同日,美国财政部公布了2022财年收入预算的总说明。根据这份预算案,2021财年美国联邦政府财政赤字将达创纪录的3.7万亿美元,2022财年美国联邦政府的总支出将超过6万亿美元,总收入4.2万亿美元,财年赤字超过1.8万元美元,联邦公共债务累计将达到26.3万亿美元,与当年GDP的比值约为111.8%。并且,按照这份预算案估计,自2022至2031年的10年间美国联邦政府财政赤字将持续上升,2031财年美国的联邦公共债务累计将达39.1万亿美元。财政赤字难改上升趋势,最好的筹钱方法就剩下借债了,因此不断借债迫使美国必须允许债务上限上调。  

不算增加的财政赤字,其直接原因是美国挥霍性的花钱方式。仅以应对新冠疫情而言,特朗普政府的救助法案是9000亿美元,拜登-哈里斯政府的“拯救美国”纾困法案是1.9万亿美元,美国政府一而再、再而三地开启“撒钱”模式,造成有的美国人宁愿失业拿救济,也不愿就业赚工资,因为救济金比工资更高。如此,过度“慷慨”的支出是造成2021财年赤字大幅增加的根本原因。并且,拜登-哈里斯政府还接连提出高达2.3万亿美元的“美国就业计划”和高达1.8万亿美元的“美国家庭计划”,用于复苏和重振美国经济以及解决社会问题。  

尽管这两项计划被一再修改并缩水,以获得共和党的支持,但仍旧无法改变美国联邦财政赤字持续增加的趋势。根据美国国会预算办公室8月9日发布的一份报告,基建法案将在2021至2030年的10年间增加自由支出4150亿美元、减少法定支出1100亿美元,增加税收收入500亿美元,但总体平衡之后仍将增加美国联邦财政赤字约2560亿美元。  

美国是否担心赤字和外债  

美国国会议员轻松休假之后,等待他们的,是两党就债务上限的又一轮争论。但无论如何,根据历史经验,债务上限被再次上调是毋庸置疑的了。因为,也没有其他更好的办法。对于美国政府和国会而言,一方面要“花钱”来应对疫情、复苏经济和解决社会问题,这是个“硬要求”,似乎无法避免;另一方面,只能增加赤字和借债来“找钱”,似乎也别无他法、无法避免。因此,国会议员们终将批准债务上限再次上调,也就容易理解、顺理成章了。但这既不是解决问题的态度,也不是解决问题的方法,赤字和借债的“天际线”究竟要上调到什么高度才能终止呢?  

拜登-哈里斯政府还想到了另一招以降低赤字,“加税增收”。“加税”无非是向美国公司加税和向美国富人加税,拜登-哈里斯政府已经公布的税改措施包括,公司所得税方面,将联邦标准税率从21%升至28%、对大公司按账面利润加征15%的最低税、将全球无形低税所得(GILTI)的税率升至21%、推动美国建议的全球最低税规则等方面;向美国富人加税,将个人所得税最高税率从37%升至39.6%、对于资本利得和股息收入超过100万美元的人群直接适用39.6%的个人所得税最高税率、结束遗产继承时的资本利得免除额规则等。这确实是个雄心勃勃的加税增收计划,但是否能够获得国会批准仍存巨大变数,已有民主党议员对约3.5万亿美元的2022财年预算框架提出异议,向美国大公司和富人“加税”没那么简单、容易。  

无论民主党还是共和党政府,都没能有效解决财政赤字和政府债务的问题,政府债务持续增加,不得不考虑美国对待债务的信用问题。8月17日美国财政部公布最新一期的国际资本流动报告,截至2021年6月其他国家持有美国国债总额达到约7.2万亿美元,其中日本仍旧保持美国国债第一大持有国地位,持有约1.3万亿美元。但是2021年1月至3月日本曾连续减持美国国债,减持幅度曾高达180亿美元,其他国家也有类似操作,这显示出对美国国债的信心出现动摇。  

然而,美国似乎对此并不特别担心,根本原因就是美元。美国自恃美元的国际储备货币地位,连续开启“量化宽松”的货币政策,特别是疫情期间更是加大马力“印钞”,这种“无节制”的放水,对其他美国国债持有国而言是不负责任的。  

更何况,多发的美元也给美国自己造成难题,那就是美国股市的泡沫、房地产价格的上涨,以及通货膨胀。2021年6月的美国消费者物价指数上涨5.4%,是最近13年来上涨幅度最大的,对此耶伦表示,通货膨胀仍将在数月内快速上涨,她担心还会上涨的房屋价格对低收入家庭的影响,可见,对美国而言这也是一把双刃剑。  

(励贺林系天津商业大学会计学院院长、教授,中国人民大学财税研究所兼职研究员;姚丽系天津理工大学管理学院讲师)  




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